李瑰华｜论生产安全责任事故处罚中因果关系的认定

但值得关注的是，在实施生产安全事故责任追究制度的安全生产领域，对事故责任单位、责任人员进行行政处罚属于典型的“结果犯”。例如，《安全生产法》第16条规定了“国家实行生产安全事故责任追究制度”。具体而言，该法第114条规定之“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位”，第95条规定之“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的”，均应当处以罚款。生产安全事故发生的原因往往较为复杂，危害行为与危害后果之间的因果关系认定常常成为行政处罚的核心难题。由于缺少如何认定因果关系的现行制度规定，加之学界对行政处罚因果关系的关注度不足，导致实践中对事故处罚因果关系的认定标准、认定程序以及司法监督边界等问题存在较大分歧。2025年，最高人民检察院发布的第235号指导性案例“湖北省安全生产监督管理局不服甲公司诉湖北省安全生产监督管理局行政处罚诉讼监督案”（以下简称第235号指导性案例），客观、全面地呈现出生产安全责任事故行政处罚中因果关系认定标准、认定程序以及司法监督边界等问题的复杂性。案涉行政处罚决定是否合法的关键在于如何认定“对事故发生负有责任”。受处罚人认为，该起交通事故的发生是由交通肇事等其他原因导致的，而行政处罚所依据的事故调查报告认为，受处罚人“履行监理职责不到位”，“对事故发生负有责任”。该案历经一审、二审，以及湖北省高级人民法院再审、最高人民检察院抗诉、最高人民法院再审改判，前后历时近10年，主要就是围绕如何认定“对事故发生负有责任”这一争议焦点而展开。

在因果关系的认定标准上，即使是作为最高审判机关的最高人民法院也经历了较大转变。2010年10月27日，最高人民法院在给湖北省高级人民法院的答复中称：“未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调査处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”其当时采取的是“直接因果关系”标准。而在第235号指导性案例中，最高人民法院认为：“生产安全事故的发生一般系由多种原因共同导致，既包括导致事故发生的直接原因，也包括引发生产安全事故的各种隐患及其他间接原因。”也就是说，危害行为和事故发生之间具有间接因果关系也被认为“负有责任”。此外，根据《行政处罚法》所设定的处罚法定原则，行政处罚机关应当在对行政违法事实进行全面调查的基础上作出处罚。但是在生产安全责任事故处罚案件中，行政处罚机关一般是依据事故调查组作出的经政府批复的事故调查报告所确立的事实进行处罚，包括因果关系的认定。认定程序的特殊性一定程度上决定了法院对因果关系认定的救济程序及边界。

因此，本文尝试从理论上回应以下几个问题：生产安全责任事故处罚中因果关系的认定标准及其理论依据是什么？经批复的事故调查报告中因果关系认定具有何种效力？行政处罚机关是否需要重新调查、认定因果关系？司法机关对因果关系认定的救济程序及法律边界如何确定？笔者拟通过对前述生产安全责任事故处罚中因果关系相关问题的分析，进一步厘清生产安全责任事故处罚中因果关系认定的相关规范，从而提升生产安全事故调查处理的法治化水平。

二、因果关系认定标准的选择

（一）事故往往是“多因一果”，应当摒弃“必然因果关系说”

“必然的因果关系是指，危害行为包含着引起危害结果发生的必然根据，危害行为对危害结果的发生起着引起和决定的作用。简言之，危害结果是由危害行为直接引起的，这就是必然的因果关系，又称直接的因果关系。”与必然因果关系对应的是偶然因果关系或间接因果关系。我国传统刑法理论也曾一度认为，行为主体只应对必然因果关系承担刑事责任，对偶然或间接因果关系不应承担刑事责任。该学说的优点是在必要条件的基础上，充分考虑了介入因素的影响，但其缺点是，一旦介入第三人的独立行为，因果关系便宣告中断，因而其适合于分析“一因一果”的情形。

 生产安全事故不仅具有多因性，而且事故发生往往是“无巧不成书”。伯克霍夫认为，“事故是人（个人或集体）在为实现某种意图而进行的活动过程中，突然发生的、违反人的意志的、迫使活动暂时或永久停止的事件”。生产安全事故调查的核心是还原事故发生的过程、查清事故发生的原因。事故发生是由人为因素导致的，则构成责任事故。责任事故是指人们在进行有目的的活动中，由于人为的因素，如违章操作、违章指挥、违反劳动纪律、管理缺陷、生产作业条件恶劣、设计缺陷、设备保养不良等原因造成的事故。这些危险因素有的来自人的不安全行为和管理缺陷，也有的产生于物和环境的不安全状态。这些危险因素在一定的时间和空间内相互作用就会导致系统的隐患、偏差、故障、失效，以致发生事故。管理学中“事故倾向性格论”“事故因果连锁论”“能量异常转移论”等专门的事故致因理论的产生，充分体现事故发生原因的复杂性。与故意违法行为、犯罪行为相比，事故的发生往往是各种偶然因素的巧合。该特点导致“必然因果关系说”在安全生产领域先天不足，呈现适应性和解释力的双重匮乏。按照“必然因果关系说”，第235号指导性案例中任何单一行为和事故不存在严格意义上的必然因果关系，没有哪一个主体应该对事故负责。这一结论不仅有悖于常识、常理，而且会导致《安全生产法》所规定的相关主体的安全保障义务难以得到真正履行。

（二）根据生产安全事故追责宽严政策作出认定标准的适当选择

“条件说”又被称作“等值理论”，“等值理论中的必要条件判断，类似于英美法中的‘But-For Test’，判断的是事实上的因果关系。等值理论的内涵实际上包括了必要条件的检验，以及条件等值的评价”。易言之，在多因一果案件中，一个因与果之间只要符合“若无A就无B”的关系，A就构成了B的条件，每个条件对于结果发生的意义是相同的，都存在因果关系。“条件说”更加接近事实上的因果关系。“条件说一经提出，很快便取得了理论上的通说地位，并且在司法实践中备受推崇”；“放眼德日、英美以及我国的刑法理论与司法实践，如果要在因果关系这一充满争议的领域中找一个底线共识的话，恐怕有且仅有条件说了”，对于作为多因一果的生产安全责任事故来说，“条件说”的适应性和解释力明显更强。

尽管如此，“条件说”依然引发了刑法学者对刑罚归责范围扩大的担心，因而学界在“条件说”的基础上形成了“相当因果关系说”和“客观归责说”，对“条件说”进一步完善优化。“相当因果关系说”由“条件关系”和“相当性”共同组成，即危害行为应是危害后果发生的必要条件，须显著增加了危害后果发生的客观可能性。“相当因果关系说”引入了具有社会学意义上的“相当性”，客观上限缩了“条件说”的归责范围，但“相当性”判断标准的模糊也制约了其功能发挥。1986年，德国学者乌尔里希·贝克出版《风险社会》一书，预言风险社会即将来临。现代化社会已经发展为一个体系化的危险社会是客观归责理论产生的背景，德国学者克劳斯·罗克辛由此提出了“客观归责说”。“客观归责说”包含三个要素：一是行为制造了不被允许的危险；二是行为实现了不被允许的危险；三是结果没有超出构成要件的保护范围。“客观归责说”在方法上引入法律规范的评价，“其实际上是在思考‘结果能不能算到行为人头上’，能否让行为人‘背锅’”。

在生产安全责任事故处罚中，“必然因果关系说”呈现适应性和解释力的双重匮乏，应当摒弃；“条件说”“相当因果关系说”“客观归责说”都能适应生产安全责任事故因果认定的阐释需要。相较之下，“条件说”在针对性和说服力上略显粗疏。“相当因果关系说”的解释力较强，更易获得普通人认同。而“客观归责说”的适应性更强，正如有学者所言，现行安全生产法律法规以预防事故发生为目的，设置了生产经营单位及相关责任人的各项作为义务，这些作为义务实际上发挥着切断事实因果关系链条的作用，如果不履行这些义务，将导致因果关系链条的形成，在法律价值上被认为对危险后果的发生具有约束性的直接因果关系。我国当下到底应选择哪一种学说作为认定标准，除了需要考虑因果关系理论自身的适应性和解释力外，在很大程度上取决于生产安全事故追责宽严的政策考量。

现阶段，我国安全生产工作总体形势依然十分严峻，对生产安全责任事故从严追责的态势会持续相当长的时间。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中发[2016]32号）指出，“当前我国正处在工业化、城镇化持续推进过程中，生产经营规模不断扩大，传统和新型生产经营方式并存，各类事故隐患和安全风险交织叠加，安全生产基础薄弱、监管体制机制和法律制度不完善、企业主体责任落实不力等问题依然突出，生产安全事故易发多发，尤其是重特大安全事故频发势头尚未得到有效遏制，一些事故发生呈现由高危行业领域向其他行业领域蔓延趋势，直接危及生产安全和公共安全”，强调要“严格责任追究制度”。习近平总书记指出：“坚持最严格的安全生产制度，什么是最严格？就是要落实责任。要把安全责任落实到岗位、落实到人头，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全，加强督促检查、严格考核奖惩，全面推进安全生产工作。”在“严”的政策基调下，实践中因果关系的认定标准必然会相应地趋于宽松。在生产安全责任事故犯罪领域，已有研究认为，“考虑到生产安全责任事故犯罪的具体情况，对于因果关系的判断标准，原则上应当采取条件说，即在行为人实施的过失行为与危害结果之间存在‘没有前者就没有后者’的条件关系时，就可以认定二者之间存在因果关系，至于该行为是否构成犯罪，还需结合其他因素进行进一步的综合判断”。这种观点和判断同我国刑事司法实践基本吻合。“基于裁判文书的考察发现，只要实行行为与损害结果之间的关联度大于0，实行行为构成了致使结果产生的其中‘一个’原因，或者加速了结果产生，哪怕该原因并不必定是‘主要的’或‘实质的’原因，都可能被法官证明为构成刑法因果关系。这一证明标准与‘条件说’因果关系理论主张的基本标准总体上是一致的。”

长远来看，伴随着我国经济社会发展到一定阶段、安全生产治理水平不断提升、“事故易发期”过渡至“事故低发期”、经济发展周期有所变化等因素，影响刑事处罚、行政处罚宽严的政策考量必然会发生变化，因果关系认定标准则会随之调整。笔者认为，在经济下行压力增大、营商环境亟待进一步优化的情况下，可以尝试以“条件说”进行事实因果的初步筛查，以“相当因果关系说”“客观归责说”限制归责范围，将“从严追责”的政策取向融入“相当性”和“效力保护范围”的权衡判断，完善有中国特色生产安全责任事故处罚因果关系的认定标准。

三、因果关系认定程序具有特殊性

（一）特殊国情造就了与生产安全事故追责相配套的事故调查制度

中华人民共和国成立以来，执政党和政府一直非常重视生产安全事故追责，与之配套的事故调查制度经历了以下三个发展阶段。

第一，初创阶段（1949年至1990年）。由于政企不分、制度不规范等原因，彼时大多数事故追责难以落实。原重工业部1953年的一份文件说道：“重大伤亡事故与设备损伤事故不断地发生。过去对于造成事故的负责人员，虽然处分甚多，但处罚失之偏轻，同时缺乏更有效的措施避免事故发生，以致许多厂矿对技术保安工作还抱着漠不关心的官僚主义态度。”根据1956年国务院制定的《工人职员伤亡事故报告规程》（已废止）第3条第1款和第8条的规定，企业对事故进行调查，对多人事故、重伤事故和死亡事故，应该由企业行政或者企业主管部门会同工会基层委员会组织调查小组（必要的时候组织调查委员会）尽速进行调查，当地劳动部门、工会组织和其他有关部门可以派员参加。1966年至1976年，全国企业安全生产状况进一步恶化。基于“重典治乱”的策略，国家全面强化了安全生产领域刑事追责。1979年颁行的《刑法》在“危害公共安全罪”一章中规定了安全生产方面的犯罪行为类型。

第二，发展阶段（1991年至2006年）。20世纪90年代后，我国迈进工业化快速发展阶段，各类事故及致人死亡的数量持续攀升，最高曾达到一年107万起、死亡近14万人。事故高发的态势迫切需要强化事故追责。为适应政企分开和政府市场监管职能的转型，1991年国务院颁行《企业职工伤亡事故报告和处理规定》（国务院令第75号）。根据该规定的第9条、第10条，此后不再限于企业内部、行业内部进行事故调查，而是依据事故等级分级调查，由企业或相关部门、单位等组成的事故调查组负责调查。2001年国务院制定了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（国务院令第302号），将安全生产领域行政责任追究推向更加严厉的阶段。2002年《安全生产法》出台，强化了安全生产政府监管，从安全生产行为犯和结果犯两个层面严格追究法律责任。

第三，成熟阶段（2007年至今）。为进一步贯彻落实《安全生产法》，2007年国务院出台了《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）。根据《条例》第1条的规定，落实生产安全事故责任追究制度、防止和减少生产安全事故是制定该条例的主要目的。《条例》对事故调查的原则、基本任务、事故等级、调查权限、调查组组成等进行了全面规定。随后，国家相关部门发布了一系列更加详细的配套部门规章和规范性文件，主要包括《铁路交通事故调查处理规则》《火灾事故调查规定》《特种设备事故报告和调查处理规定》《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》《矿山生产安全事故报告和调查处理办法》《电力安全事故调查程序规定》等。从此以后，与生产安全事故刑事追责、党纪政纪处分、行政处罚相配套的生产安全事故调查处理制度逐渐成熟。

与事故追责相配套的生产安全事故调查制度的引入，在一定程度上实现了将刑事侦查（前期）、行政问责调查、行政处罚调查三者归一的功能，既能节约成本，有效避免事实认定的“政出多门”，又为事故整改、积极预防打下扎实基础。

（二）事故调查与事故处罚双轨运行

根据《条例》第5条第1款、第19条的规定，组织事故调查组对事故进行调查是县级以上人民政府的法定职权职责。《条例》第22条规定：“事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加，事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”事故调查组的成员来源广泛，主要包括行政处罚部门（应急管理部门）、行政问责部门（监察机关）、刑事侦查部门（公安机关）、法律监督部门（人民检察院）、维护从业人员权益的组织（工会）以及相关专家，类似于组建一种联合调查组，从事故调查组的组成上确保调查的客观公正。《条例》第25条规定事故调查组的法定职责包括：查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；认定事故的性质和事故责任；等等。可见，生产安全责任事故处罚中因果关系的认定的法定主体是县级以上人民政府，具体认定由事故调查组完成，事故调查内容包括技术调查和责任调查。

然而，根据相关法律规定，最终由应急管理部门（2018年机构改革前是安全生产监督管理部门）依据经批复的事故调查报告进行事故处罚。《条例》第32条第2款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。”2014年修正的《安全生产法》第109条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照规定处以罚款。2021年修正的《安全生产法》第114条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照规定处以罚款。

可见，在生产安全责任事故行政处罚过程中，调查主体和处罚主体相对分离，生产安全事故调查程序与一般的行政处罚调查程序显著不同，实施的是事故调查和事故处罚的双轨制。这种双轨制，符合我国特殊国情和实践需要，但同时会带来一些法律上的难题。例如，经批复的事故调查报告的法律效力如何，是否可诉；一旦按照事故调查报告进行处罚，如果事实认定违法，那么法律责任的承担主体是县级以上人民政府还是行政处罚机关；法院对事故调查报告如何监督；等等。

四、因果关系认定的司法救济程序及边界

（一）经批复的事故调查报告具有可诉性

一种观点主张，经批复的事故调查报告属于行政行为，具有可诉性。理由是，“从行政行为的类型来看，安全生产事故调查报告批复虽然属于阶段性行为，但其更接近于行政决定中的行政确认或行政审批行为，其结果应当受到其他有权机关的尊重，并且作为其作出相关决定的既定‘事实要件’而被采用，该批复行为对其他行政机关及法院具有法律上的要件效力”。另一种观点认为，经批复的事故调查报告作为阶段性行为，一般不产生直接的外部的法律效果，不具有可诉性。理由为，“人民政府对生产安全事故调查报告作出的批复，通常只是生产安全事故调查和处理过程中的阶段性行为，并不直接对事故发生单位和有关人员的权利义务产生实际影响。有关行政机关按照人民政府的批复后续所作的行政处罚，才真正直接对事故发生单位和有关人员的权利义务产生实际影响、产生外部法律效力”。还有一种观点主张，经批复的事故调查报告是证据，即调查报告具有证据性。理由是，“经依法调查核实和有关人民政府认定的调查报告及其证明材料具有法定的证明力，它是有关人民政府作出事故处理批复的重要依据，也可以作为司法机关办案的佐证材料”。

实际上，主张经批复的事故调查报告属于证据与主张其为行政行为并不矛盾，行政行为的载体作为证据当然是可以的，关键在于，如果以行政行为的载体作为证据，那么其不仅具有证据的效力，而且兼有行政行为的公定力、确定力和拘束力。笔者认为，讨论经批复的事故调查报告的性质，须遵循以下几点。其一，将事故调查及批复作为一个行为整体来看待。从《条例》所规定的生产安全事故调查程序来看，事故调查的职权职责主体是县级以上人民政府，政府可以自行组织也可以委托相关部门组织调查，成立事故调查组，形成事故调查报告，最后由政府批复后向社会公布，这是一个“委托-认可”的完整闭环。事故调查组只是政府临时组织的工作机构，无论是调查阶段，还是事故报告形成阶段，对外都是代表政府。事故调查的最终形式就是经过政府批复的事故调查报告。如果没有政府的委托，事故调查就无法启动、开展，没有政府的批复同意，事故调查报告则形同废纸，因此不宜将其人为地割裂开来看待。其二，具有处分性是判断是否可诉的内容标准，而成熟性只是时间标准，影响的是诉的时机。经批复的事故调查报告对事故责任进行认定，无疑具有处分性，从内容上来看，应当具有可诉性。第235号指导性案例涉及的事故调查报告尽管只是“建议”，但至少在涉及行政处罚、政务处分的事实认定部分已经具有“处分性”。其三，事故调查与事故处罚的双轨运行导致经批复的事故调查报告无法被后续的行政处罚所吸收。学界认为其不可诉的主要理由是，经批复的事故调查报告不具有直接的外部法律效力，属于阶段性行为。根据政府信息公开的相关法律规定，事故调查报告应当依法及时向社会公开，即经批复的事故调查报告会被“外化”，和其他阶段性行为相比，其具有外部法律效力。事故调查与事故处罚的双轨运行，导致两个行为的职权职责主体不一致，作为前一阶段的事故调查行为无法被后一阶段的处罚行为所吸收。在第235号指导性案例中，虽然看起来受处罚人诉的对象是安全生产监督管理部门作出的行政处罚决定，但实际真正被诉的是事故调查报告中的因果关系认定，由作为仅完成后续法律适用的安全生产监督管理部门对政府批复的事故调查报告作出应诉和承担法律责任，造成行为主体和责任主体之间出现“错位”，有悖于法律上权责一致原则，逻辑层面难以自洽。故此，对事实认定可能产生的法律责任由事实认定的主体承担，无疑更合乎基本逻辑，以阶段性行为否认可诉性的观点和理由不够充分。

双轨制下的事故调查，作为一种特殊的行政权力运行方式，理应受到行政法治原则的约束。有权必有责，政府既然可以组织事故调查组进行调查，那么在程序上也就应当组织事故调查组进行应诉，由政府承担事实认定方面的法律责任。在事故调查与事故处罚双轨制的背景下，将作为权力“利维坦”的事故调查及其报告纳入行政行为范畴，不仅因其实际满足行政行为的构成要素，而且更符合公众的常识、常理。法院在办案中“打一枪换个地方”固然可以在司法个案中觅得暂时的自保，但在制度层面必须对事故调查报告是否可诉作出表态与最终选择，而不是通过个案间的相互循环论证进行责任逃避。

经批复的生产安全事故调查报告属于行政行为，那么事故调查报告应当具有公定力和可诉性。根据行政行为效力理论，不仅行政处罚机关要尊重事故调查报告对因果关系的认定，而且司法机关不得在起诉行政处罚的案件中以审查证据的合法性为由排斥事故报告的效力。事故调查报告作为事故处罚的先行行为，当事人可以对事故调查报告直接起诉，而不应在对后续行为的诉讼中请求法院进行全面审查，主张违法性继承。“在先行行为的权利保障程序十分充分、再行事后的权利救济并无必要时，法院则应采纳违法性遮断说，否定违法性的继承。这也表明，违法性继承理论的实质意义就在于，在不能利用直接针对先行行为的争讼手段时，去充实保护私人的权利利益的手段。”如果当事人直接起诉经批复的事故调查报告，应当采取整体视角构建诉讼结构，即以作出批复的人民政府作为被告，诉的对象是经批复的事故调查报告，而不仅仅是批复或事故调查报告。

如果行政处罚机关没有援引事故调查报告进行事实认定，而是重新启动调查或者事实认定已经溢出了事故调查报告的内容，实际上已经不再执行“双轨制”，那么行政处罚机关则应对行政处罚的合法性承担程序和实体方面的完全责任。即使如此，行政处罚机关“另起炉灶”的调查行为也难以摆脱违反《条例》的嫌疑。

（二）法院对经批复的事故调查报告是否合法进行全面审查

当事人对因果关系认定不服，对批复的事故调查报告提起诉讼后，法院对批复的事故调查报告的审查应当遵守行政诉讼审查的一般规则。《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”另外，根据《行政诉讼法》第70条的规定，行政行为存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权或明显不当情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。法院审查行政行为的合法性包括审查行政行为的主体、程序、内容是否合法，是否存在“滥用职权”和“明显不当”，因而是一种全面审查。实践中，如果当事人直接起诉经批复的事故调查报告，法院则不仅要审查行政处罚所涉及的因果关系的认定，而且要审查组织事故调查的主体和事故调查程序是否合法。虽然事故调查具有政府委托的性质，但毕竟不同于民事权利的委托，对于公共利益而言，法定的组织程序起到一种类似“正当法律程序”的保障作用。实践中，确有因组织事故调查的主体和调查程序违法被撤销批复的案例。

（三）明显不当：对因果关系认定裁量的审查边界

在生产安全事故调查中，事故调查组对因果关系的认定具有较大的裁量权。这在上文有关因果关系认定标准的讨论中也可窥一斑：“相当因果关系说”中的“相当性”本身就是社会学意义上的通常情形的推断；“客观归责说”尽管引入法律规范评价，但损害是否在构成要件的效力范围依然不是客观的，需要结合具体案情进行具体分析。对事故调查因果关系认定的裁量权的法律规制，一方面来自行政合理性原则、《安全生产法》与《条例》等制度层面的事前的规范制约，另一方面则是源于司法权的事后监督。司法权既要监督、纠正事故调查权的违法行使，又要尊重、支持事故调查权的合理运行。“而分工的不同又导致法院并不拥有行政机关的技术设备和行政管理的日常经验，司法能力的有限性决定了行政行为涉及的技术性要素越多，或者对专家行政的要求越高，法院就会更倾向于采取相对消极的立场，合理性原则的司法审查强度就会减弱，除非行政机关的行政决定是明显不合理的。”事故原因的复杂性、技术性以及事故追责政策的考量是事故调查专门程序产生的重要因素。法院对事故调查因果关系认定应保持极大的谦抑。笔者认为，这种法制框架内较低限度的行政诉讼审查强度与《行政诉讼法》第70条所规定的“明显不当”高度契合。法院可以依据《行政诉讼法》第70条“明显不当”条款，对因果关系认定裁量权进行审查和裁判。例如，在同一起事故处罚中，没有正当理由不能对事故链条上的责任主体适用不同的因果关系认定标准；在因果关系的两端，即危害行为、损害事实的证明标准选择上，不能违背业已形成的裁量基准。在第235号指导性案例中，二审法院认为，需要证据对大桥质量问题与事故加重损失之间的关系进行证明，否则不存在因果关系。该观点实质上就是将事故加重损失的原因和事故发生的原因进行剥离，搭建大桥质量问题和加重损失之间的必然因果关系。二审法院以自己对因果关系认定标准的理解来替代事故调查组的认定标准，且在如此复杂、各种原因相互作用的事故中，抽取此种“一因一果”，要求行政机关对必然因果关系进行证明，本身几乎是不可能实现的。基于此，最高人民法院撤销了二审法院的判决，尊重了事故调查报告对因果关系的认定。值得注意的是，对因果关系认定裁量的合理性审查的前提是对事故调查报告整体的合法性审查，如果出现足以推翻事故调查报告的违法情形，则应另当别论。

“明显不当”是针对裁量权设定的制度规范，但司法机关对“明显不当”的判断本身也是充满“裁量性”的。司法机关行使裁量权，要充分考量利益平衡原则。“审判权对行政权的尊重程度应以私人法益的重要程度为标尺，法益越重要，就越有必要加强对它的保护。只有在此基础上考虑审判权对行政权的尊重、考虑审判权的界限问题才是适当的。在具体案件中，法院应该根据行政裁量对行政相对人以及其他利害关系人的影响程度、样态等来确定司法审查强度。”在第235号指导性案例中，监理公司未尽到监理职责本身也需要承担建筑法上的法律责任，只是建设过程中并没有被监管部门发现，综合来看，因果关系成立并不会导致相对人法律责任的从无到有。

在安全生产严格行政问责的背景下，政府必然会有“重刑主义”的内在冲动，作为事故调查的组织者，其对因果关系的认定更倾向于选择宽松的认定标准，一定程度上能够迎合上级机关的政治要求和公众的期待。如果一味地强调司法机关要尊重事故调查结论，并不符合司法救济作为正义实现最后一道防线的定位。“在这类案件中，‘法律上的因果关系’难免离不开主观的价值判断。而衡量主观价值判断最好也是最后的标准，恐怕还在于当下的公道人心。”在事故处罚因果关系的认定中，除了不应适用“必然因果关系说”比较容易达成共识外，适用其他学说都可能产生不同程度的分歧。在这种情况下，最高人民法院、最高人民检察院可通过发布指导性案例，在事故处罚因果关系认定标准、司法救济程序及边界等方面，积极能动地统一行政机关、审判机关、法律监督机关的法律观点，维护国家法治统一和司法权威。

结语

从长远来看，随着我国公共安全治理模式由事后惩戒向事前预防转型，“现代社会风险的规模大、程度深以及复合程度高的特质，已经导致传统自由市场的法律制度难以引导、激励各种行为主体对诸多社会现象所蕴含的风险和收益进行评估，因此风险社会要求必须结合国家和社会的力量，进行有效率的风险规制”。当前与事故追责相配套的事故调查制度已然不能适应风险社会之国家行政任务的变迁，势必要向以预防为主的事故调查转变，事故调查的功能要逐渐演变为单一预防功能。事故处罚一旦回归单轨制运行，法律层面困扰学界、实务界多年的一些理论和实践问题便会逐渐消解。