最高法院案例：未对当事人权利义务产生实际影响的调查报告批复不可诉

【裁判要旨】

行政机关作出的事故调查报告及相关批复载明，由相关行政职能部门依法对事故进行处理的，属于未产生外部法律效力的情形，不属人民法院行政诉讼受案范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2023）最高法行申324号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：青岛某技术有限公司。住所地：青岛高新技术产业开发区。

法定代表人：隋某，该公司董事长。

委托诉讼代理人：张国权，国浩律师（青岛）事务所律师。

委托诉讼代理人：寇雪，国浩律师（青岛）事务所律师。

再审申请人青岛某技术有限公司（因起诉镇江市丹徒区人民政府（以下简称丹徒区人民政府）撤销批复行政纠纷一案，不服江苏省高级人民法院（2022）苏行终1265号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

青岛某技术有限公司申请再审称：（一）案涉《结案的批复》认定其在事故中的责任且后续被行政机关作为追究其行政责任唯一证据，批复效力已经外化，对其权利义务产生了影响。2021年1月6日，丹徒区人民政府作出《结案的批复》，同意该区应急局牵头成立调查组形成《调查报告》。《调查报告》第四部分认定：“青岛某技术有限公司：对外派施工现场安全管理不到位，在1号充电桩电源进线安装好后，未认真检查验收，未发现充电桩电源线接线错误，未及时消除事故隐患，对这起事故负有主要责任，建议应急管理部门对该公司依法进行处理”。《结案的批复》载明同意《调查报告》责任认定的意见。丹徒区应急管理局以《调查报告》及《结案的批复》为证据，对其以及原法定代表人作出行政处罚。行政处罚案件从立案到案件调查终结，丹徒区应急管理部门未再做任何调查，就以《调查报告》经政府批复、已发生法律效力为由，对其提出的异议不作回应、不作复核，径行下达处罚决定。（二）对于案涉《结案的批复》提起行政诉讼，是其就错误事故调查所能获得的唯一司法救济途径。2016年7月，全国人大法工委对“对人民政府关于安全事故调查报告的批复决定能否申请行政复议”作出回复，即“批复决定同意处以行政处罚的责任人，可以对批复决定提起行政复议，复议机关应当对批复进行全面审查。批复决定同意处以行政处分或者涉嫌犯罪移交司法机关追究刑事责任的责任人，不能申请行政复议，可以按照相应法律规定提出申诉等。”因此，其作为被处以行政处罚的责任人有权对批复提起行政复议，同样有权提起行政诉讼。最高人民法院也有诸多判例认为对当事人权利义务产生影响的类似的批复所提诉讼，属于行政诉讼案件受理范围。综上，原审裁定适用法律错误，请求依法再审并指令原审法院立案审理本案。

本院经审查认为，本案的焦点问题是：案涉《结案的批复》是否为行政机关产生外部法律效力的行政行为，本案原告起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。

《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第五项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。具体到本案，2021年1月6日，丹徒区人民政府作出《结案的批复》，同意丹徒区应急局牵头成立的调查组形成的《调查报告》。《调查报告》第四部分认定：“青岛某技术有限公司：对外派施工现场安全管理不到位，在1号充电桩电源进线安装好后，未认真检查验收，未发现充电桩电源线接线错误，未及时消除事故隐患，对这起事故负有主要责任，建议应急管理部门对该公司依法进行处理”。该《调查报告》特别提到：“建议应急管理部门对该公司依法进行处理。”《结案的批复》载明同意《调查报告》责任认定的意见。案涉《调查报告》“建议应急管理部门对该公司依法进行处理”的意见，未对当事人权利义务作出实质认定或产生实际影响，属于《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第五项规定的“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”。原审法院裁定对青岛某技术有限公司的起诉不予立案，并无不当。青岛某技术有限公司如对后续相关行政处罚等行政行为不服，可以依法另行主张。

综上，青岛某技术有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下:

驳回青岛某技术有限公司的再审申请。

审判长　曹　刚

审判员　宁　晟

审判员　孙晓光

二〇二三年十一月三日

书记员　赵　敏