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最高法院案例:不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为

时间:2019-09-06      来源:       字号:[ ]

【裁判要点】

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定,人民法院判决被告重新作出行政行为的,被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。所谓“同一事实和理由”是指行政机关重新作出的行政行为依据的主要证据、事实和理由,与被撤销的行政行为所依据的主要证据、事实和理由基本相同,从而造成重新作出的行政行为直接与人民法院的生效判决认定的事实和理由相抵触的情形。如果生效判决仅仅是以事实不清、主要证据不足为由撤销原行政行为,行政机关重新作出行政行为时,依据新的证据,补充认定相关事实,完善决定理由,重新作出与原行政行为处理结果相同的行政行为,不属于以“同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同行政行为的情形。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

(2019)最高法行再115号

再审申请人(一审第三人、二审上诉人)杨顺登。

委托代理人杨天彦,系杨顺登之子。

委托代理人吴泉澳。

被申请人(一审原告、二审被上诉人)湖南省新晃侗族自治县中寨镇省溪村岩咀村民小组。

诉讼代表人杨顺休。

被申请人(一审原告、二审被上诉人)湖南省新晃侗族自治县中寨镇省溪村茶溪村民小组。

诉讼代表人杨顺来。

上述两被申请人共同委托代理人黄生龙。

被申请人(一审被告、二审上诉人)湖南省新晃侗族自治县人民政府。

法定代表人陆志前。

行政机关负责人杨荣昌。

委托代理人杨晓群、蒲晓春。

一、二审被告湖南省怀化市人民政府。

法定代表人雷绍业。

行政机关负责人龚琪。

委托代理人杨华。

委托代理人冉宏高。

再审申请人杨顺登因被申请人湖南省新晃侗族自治县中寨镇省溪村岩咀村民小组(以下简称岩咀组)、新晃侗族自治县中寨镇省溪村茶溪村民小组(以下简称茶溪组)诉被申请人湖南省新晃侗族自治县人民政府(以下简称新晃县政府)及一、二审被告湖南省怀化市人民政府(以下简称怀化市政府)林业行政裁决、行政复议一案,不服湖南省高级人民法院于2017年12月25日作出的(2017)湘行终305号行政判决,向本院申请再审。本院于2019年3月22日作出(2018)最高法行申10058号行政裁定,依法提审本案。提审后,本院于2019年5月5日立案再审,依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。

怀化市中级人民法院(2016)湘12行初121号行政判决认为,洪江市人民法院和怀化市中级人民法院作出的生效裁判,均认定争议山林没有分山到户,杨顺登的自留山证四至范围不涵盖争议山林。新晃县政府、怀化市政府没有新的证据足以推翻法院生效裁判认定的事实,仍以涉案争议山林原已分山到户,杨顺登自留山涵盖争议山林的同一事实,作出与原行政行为相同的处理决定,违反法律规定,处理不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(六)项,第七十一条,第七十九条规定,判决撤销新晃县政府作出的晃政林纠处字(2015)3号处理决定(以下简称3号处理决定)和怀化市政府作出的怀府行复字(2016)36号复议决定(以下简称36号复议决定),责令新晃县政府重新作出行政行为。新晃县政府、杨顺登不服,提起上诉。

湖南省高级人民法院(2017)湘行终305号行政判决认为,生效的行政判决已经认定争议林地属原公社林场,未分割到户,系集体所有。新晃县政府在没有新证据能够推翻上述事实的情形下,依然作出与原行政行为相同的处理决定,违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项规定,判决驳回上诉,维持原判。

杨顺登申请再审称:1.一、二审判决认为盖龙种未包含争议山错误。杨顺登在上层溪只分得一处山林,没有其他任何山林,争议山林若不是杨顺登分得的山林,明显不符合事实。2.一、二审判决认为争议山林至今未分配给个人,属于集体所有错误。茶溪组和岩咀组对上层溪片区山林分成6股进行分割,每股上至都是山顶,即“各坡登顶”。请求撤销一、二审判决,再审本案,维持3号处理决定和36号复议决定。

岩咀组、茶溪组答辩称:1.本案的事实认定,应当受怀化市中级人民法院作出的(2013)怀中行终字第57号生效行政判决(以下简称57号行政判决)的拘束。2.本案的争议山林是两组集体共有,没有分到个人管理和使用。3.杨顺登1981、1985年的自留山证,上至盖龙种,北至不是岭,而是埋岩靠政府林场,没有涵盖争议山林。请求驳回杨顺登的再审申请。

新晃县政府答辩称:1.杨顺登1985年自留山证“上层溪”山林四至中“上至盖龙种”的记载,实际应为右至界线。2.争议山林所在片区原中寨公社林场的山林,均已分割并分配到户,认定争议山林未分割,不符合常理。3.新晃县政府并非以同一事实和理由作出与原行政行为相同的行政行为。重新作出的3号处理决定另查明,林业三定时期茶溪组、岩咀组对上层溪抓阄、分配到户的情况;杨顺登1985年自留山证中“上层溪”山林四至中的“上至盖龙种”实际为右至界线;且未将杨顺登户1985年自留山证作为确定争议山林权属的直接依据。请求撤销一、二审判决,依法再审本案。

怀化市政府答辩称:1.茶溪组、岩咀组各自填写的争议山林管业证和相关证人证言可以证明,争议山林已经分山到户。2.新晃县政府重新作出3号处理决定,与之前被57号行政判决撤销的处理决定理由不同,3号处理决定是依据重新作出行政行为时另查明的分山到户、长期管理的事实作出,36号复议决定维持3号决定并无不当。请求撤销一、二审判决,依法再审本案。

本院经审理查明,岩咀组、茶溪组与杨顺登争议的山林面积11.3亩,座落于新××自治县中寨镇省××、××和禾滩乡××村××村交界处,属原中寨公社林场的一部分,其四至:上至岭(即“盖火拉”),下至小路过梨头尖,左邻杨序渊山林,右接盖龙种。“四固定”时期,争议山固定给茶溪生产队。上世纪70年代,中寨公社组织各大队劳力在争议山造林,组建公社林场。后因茶溪生产队范围内的造林面积较小、林木稀少,移交给茶溪生产队管理。1979年,茶溪生产队分为茶溪和岩咀两个生产队。“林业三定”时期,茶溪、岩咀两生产队对上层溪山林分成六股,进行抓阄分割。岩咀生产队分得2、4、6股,茶溪生产队分得1、3、5股。1981年,新晃县政府分别给岩咀、茶溪两个生产队颁发晃山林字第561号和553号山林管业证。1981年,新晃侗族自治县中寨公社管理委员会给杨顺登颁发上层溪自留山使用证,四至为:“上至盖龙种,下靠上层溪,左邻岩咀队界,右接岩咀以壕”。1985年,新晃县政府以1981年自留山使用证为基础,给杨顺登核发上层溪自留山证,该证的四至范围与1981年自留山使用证一致。2006年10月26日,新晃县政府组织工作人员上山核查,制作《林木林地登记现场核实表》,并依据该表,于2008年3月20日,给杨顺登颁发湘林证(2008)第0×27号林权证(以下简称0×27号林权证)。

2010年10月,岩咀组、茶溪组不服0×27号林权证,提起行政诉讼。2011年4月7日,洪江市人民法院作出(2011)洪法行初字第1号行政判决,认为新晃县政府在换发林权证现场核实时,将“北至埋岩靠政府林场”改为“北至岭”,并以更改后的《林木林地登记现场核实表》为依据,给杨顺登发证;杨顺登自留山证记载的四至范围的北至均为“盖龙种”,盖龙种没有覆盖争议林地;颁发林权证时,《林木林地登记现场核实表》原始记载的北至是埋岩靠政府林场,也没有覆盖争议林地,遂判决撤销0×27号林权证。杨顺登不服,提出上诉。2011年7月19日,怀化市中级人民法院作出(2011)怀中行终字第26号行政判决(以下简称26号行政判决),认为杨顺登自留山证“上至盖龙种”,不是“北至岭”,没有涵盖争议山;杨顺登提供不出集体林场(包括争议山林部分)划分给个人的有效证据,一审判决认定集体林场没有划分给个人正确,遂判决驳回上诉,维持原判。

26号行政判决生效后,杨顺登申请对争议山林确权。2011年12月27日,新晃县政府作出晃政林权纠处字(2011)第1号《林木、林地权属争议处理决定书》(以下简称1号处理决定),认为1979年茶溪生产队分成茶溪、岩咀两个生产队时,山林产权已进行分割,杨顺登1985年的自留山证是确权的依据。据此决定,争议林地所有权归杨顺登户所在的茶溪组所有,林地使用权、林木所有权和使用权归杨顺登。岩咀组、茶溪组不服,申请行政复议。2012年7月30日,怀化市政府作出怀府复决字(2012)第14号复议决定,维持1号处理决定。岩咀组、茶溪组不服,提起行政诉讼。2013年5月15日,洪江市人民法院作出(2012)洪行初字第11号行政判决,维持1号处理决定。岩咀组、茶溪组不服,提出上诉。2013年8月12日,怀化市中级人民法院作出57号行政判决,认为争议山林在“林业三定”时,是否分给村民经营管理,无确切文字依据。新晃县政府根据争议山林旁边原中寨公社林场的山林划分给村民的事实,推定争议山林也划分给杨顺登,证据不足。杨顺登自留山证的“上至”是“盖龙种”,而争议山林的上至是“盖火拉”,从实地看,盖龙种和盖火拉是两条不同方向的岭。新晃县政府认定杨顺登自留山证的四至范围包含争议山林,证据不足,且与实地不符。双方均认可,杨顺登自留山是上层溪,也叫大存溪,“林业三定”时期,岩咀组、茶溪组均持有上层溪和大存溪山林的权属凭证。新晃县政府在处理决定中认定,岩咀组持有的大存溪山林权证不包含争议山林,将争议山林所有权确定给茶溪组,缺乏事实依据,遂判决撤销(2012)洪行初字第11号行政判决和1号处理决定,限新晃县政府在2个月内重新作出处理决定。57号行政判决生效后,新晃县政府和杨顺登不服,申请再审。2014年10月21日,怀化市中级人民法院作出(2014)怀中行监字第29号行政裁定,驳回其再审申请。

2015年10月23日,新晃县政府作出3号处理决定,经调查、现场勘查查明如下事实:在茶溪生产队的晃山林字第553号山林管业证上,仅有第1股“岑本坡”山林填写了四至(上至各坡岭止,下靠河边,左邻大田队,右接下连岩咀队、上接枫木队),第3股的“杨滔山”及第5股“上存(层)溪”、“罗平”、“枫木队路下”四块山林,只填写地名和面积,未填写四至。茶溪生产队在分得第1、3、5股山林后,再按照十人一小组,进行抓阄,分山到户。杨顺登与杨某科、杨某田三户为一个小组,分得第5股“上存(层)溪”山林(当时三户自行协商,上层溪这块山林全部分配给杨顺登一户管理,其他地方三户抓阄分得的山林,杨顺登不参与分配),杨某增、杨某炎分得第3股“杨滔山”。岩咀生产队在分山到户时,杨某权、张某动、杨某周三户分得第4股“大存溪狮子岩湾”,杨某学、杨某兴、张某全、姚某香分得第6股“青山冲”。中寨公社管理委员会1981年给上述10户颁发自留山使用证。杨顺登的自留山使用证记载的上层溪山林四至范围是:“上至盖龙种,下靠上层溪,左邻岩咀队界,右接岩咀以壕”。1984年4月2日中寨公社与相关大队签订《中寨公社社队林场经营管理合同》,该合同未提到省溪大队原茶溪生产队范围内的公社林场。1985年两山并一山时,新晃县政府在1981年中寨公社管理委员会颁发的自留山使用证基础上,给杨顺登10户分别颁发自留山证。同时给茶溪组、岩咀组颁发山权证。2008年,新晃侗族自治县林业局将争议区林木予以拍卖。2009年,竞买得主毛贵池办理采伐手续后,组织民工采伐争议区域内的林木时,引起岩咀组、茶溪组对杨顺登林木、林地的权属争议。经新晃侗族自治县林业调查规划设计队鉴定,争议区域共伐倒杉条48立方米。另查明,以座山为向,上层溪所在片区的山林分山到户时,从左至右的承包农户依次为:茶溪组杨某增、杨某炎,岩咀组杨某周、张某动、杨某权,茶溪组杨顺登,岩咀组杨某学。上述农户1981、1985年取得的自留山证的上至分别为“盖火拉”、“跟岭直上盖火拉”、“上登为界”、“登岭界”、“为界”、“盖龙种”、“龙重田”。杨某炎、杨某周、张某动、杨某权四户自留山,分别包含部分原公社林场。3号处理决定认为,“林业三定”时期,茶溪、岩咀两生产队对争议山林上层溪所在片区的山林,以分股抓阄的形式进行分割。争议山林属原中寨公社林场的一部分,除争议山林以外的原中寨公社林场部分作为第3、4股范围,分给茶溪生产队杨某炎户,岩咀生产队杨某周、张某动、杨某权三户。杨顺登户上层溪山林四至为:“上至盖龙种,下至上层溪,左邻岩咀队界,右接岩咀以壕”。经现场勘验确认,盖龙种指的是争议山山岭斜下至龙种田的山脊靠右边一带。杨顺登“上层溪”山林四至中“上至盖龙种”的记载,实际为右至界线。在争议山林所在片区的山林范围内,除争议山林外,原中寨公社林场的山林,均已由茶溪、岩咀两组进行分割、分配到户。茶溪组、岩咀组关于争议山林未进行分割、分配到户,应由两组共有的主张,缺乏证据证明。根据争议山林所在位置和地形,以及当时的分山情况,该主张不合常理,不利于保护和合理利用森林资源,不利于群众生产生活。根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第十条之规定,决定争议区域内林地所有权归××组,林地使用权和林木所有权、使用权归杨顺登户。

岩咀组、茶溪组不服3号处理决定,申请行政复议。2016年4月8日,怀化市政府作出36号复议决定。36号复议决定查明的基本事实,与3号处理决定查明的事实相同。该复议决定认为,“林业三定”时期,茶溪、岩咀两生产队对争议山林所在“上层溪”原中寨公社林场的山林,以分股抓阄的形式进行分割,分给茶溪组的争议山林,由该组再分给杨顺登管理、使用。除争议山林以外的原中寨公社林场山林,作为第3、4股,分给茶溪生产队杨某炎户及岩咀生产队杨某周、张某动、杨某权三户。即,争议山林所在片区,包括争议山林在内的原中寨公社林场,均已由茶溪、岩咀两组进行分割、分配到户。茶溪组、岩咀组主张,争议山林为两组共有、未分配到户,缺乏充分的证据证实,且与争议山林所在位置和地形,及当时的分山情况等事实不符,也不符合一般常理,遂决定维持3号处理决定。2016年6月6日,茶溪组、岩咀组提起本案行政诉讼,请求撤销3号处理决定和36号复议决定。

本院经审查认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定,人民法院判决被告重新作出行政行为的,被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。所谓“同一事实和理由”是指行政机关重新作出的行政行为依据的主要证据、事实和理由,与被撤销的行政行为所依据的主要证据、事实和理由基本相同,从而造成重新作出的行政行为直接与人民法院的生效判决认定的事实和理由相抵触的情形。如果生效判决仅仅是以事实不清、主要证据不足为由撤销原行政行为,行政机关重新作出行政行为时,依据新的证据,补充认定相关事实,完善决定理由,重新作出与原行政行为处理结果相同的行政行为,不属于以“同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同行政行为的情形。本案中,原行政行为1号处理决定根据争议山林所在片区已经分割到户的事实,推定1979年茶溪生产队分成茶溪、岩咀两个生产队时,争议山林已分割、分配给杨顺登,并根据杨顺登1985年的自留山证,决定争议林地所有权归杨顺登户所在的茶溪组所有,林地使用权、林木所有权归杨顺登。生效的57号行政判决撤销1号处理决定的理由是,1号处理决定推定争议山林已经划给杨顺登,并根据杨顺登1985年自留山证确认争议山林权属,证据不足。新晃县政府依据57号行政判决,重新作出行政行为的过程中,依法重新进行调查和现场勘查,结合调查、现场勘查取得的新证据,综合分析判断、采信证据,认定林业三定时期,茶溪组、岩咀组对上层溪片区的山林,通过抓阄方式分割到组,又协商分配到户,杨顺登分得争议山林;根据现场勘查,杨顺登1985年自留山证“上层溪”山林四至中的“上至盖龙种”,实际为右至界线,并根据上述新的事实和理由,决定争议山林林地所有权归××组,林地使用权、林木所有权归杨顺登。3号处理决定并非“以同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同的行政行为”,该决定不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。一、二审判决认为3号处理决定属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”情形,系适用法律错误,依法应予纠正。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定,法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,进行全面、客观和公正地分析判断,确定证据材料与案件事实之间的证明关系,排除不具有关联性的证据材料,准确认定案件事实。在逐一分析认定证据证明力的基础上,综合分析认定争议各方的相关证据,根据行政诉讼举证责任规则和证明标准,客观、准确认定案件事实,是法庭判断争议事实真伪的法定方式。本案中,新晃县政府提供的有关“上层溪”原中寨公社林场的山林以分股抓阄的形式进行分割、分配到户的证人证言,证明争议山林片区已经分配到户的包括杨顺登在内的相关农户1981、1985年取得的自留山证及现场位置排列情况,以及通过现场勘查获取的争议山林上至应为“盖火拉”等证据,经逐一和综合分析认定证据,相关证据形成证据锁链,足以证明在“林业三定”时期,包括争议山林在内的“上层溪”原中寨公社林场的山林,以分股抓阄的形式已经分割到组、争议山林分配给杨顺登经营管理,以及杨顺登1981、1985年自留山证的北至(或上至)“盖龙种”记载错误,根据实际位置上至应当为“盖火拉”的相关事实。一、二审仅仅根据杨顺登1981、1985年自留山证中的错误记载,否定争议山林已经分割到组、分配给杨顺登的历史事实,显然违反行政诉讼证据分析判断和事实认定的基本规则,属于认定事实错误,依法应予纠正。

《林木林地权属争议处理办法》第三条规定,处理林权争议,应当尊重历史和现实情况,遵循有利于安定团结,有利于保护、培育和合理利用森林资源,有利于群众的生产生活的原则。第六条规定,县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书(以下简称林权证),是处理林权争议的依据。第十条规定,处理林权争议时,林木、林地权属凭证记载的四至清楚的,应当以四至为准;四至不清楚的,应当协商解决;经协商不能解决的,由当事人共同的人民政府确定其权属。本案中,根据前述证据分析论证,上世纪七十年代末林业三定时期,争议山林已经分割到组、分配给杨顺登管理使用,杨顺登亦于1981、1985年取得争议山林的自留山证,只是自留山证的“上至”内容登记错误。新晃县政府经调查、现场勘查,依法作出3号处理决定,纠正自留山证的登记错误,将争议山林林地所有权确权给茶溪组,林地使用权、林木所有权归杨顺登,该项行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,36号复议决定维持该处理决定,程序合法,结果正确。

综上,一、二审判决认定事实、适用法律错误,依法应予撤销;3号处理决定和36号复议决定证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,依法应当判决驳回岩咀组、茶溪组的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第(二)项,《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款的规定,判决如下:

一、撤销怀化市中级人民法院(2016)湘12行初121号行政判决和湖南省高级人民法院(2017)湘行终305号行政判决;

二、驳回新晃侗族自治县中寨镇省溪村岩咀村民小组、茶溪村民小组的诉讼请求。

本判决为终审判决。

一、二审案件受理费共计100元,由新晃侗族自治县中寨镇省溪村岩咀村民小组、茶溪村民小组共同负担。

审 判 长 郭修江

审 判 员 熊俊勇

审 判 员 刘艾涛
 

二〇一九年五月三十一日

法官助理 张巧云

书 记 员 陈清玲